IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 80/1989
proposto dal comune di Trento, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Paolo Stella Richter e
Franco Mosna, elettivamente domiciliato presso il secondo, in Trento,
via delle Orne, 32, contro la provincia autonoma di Trento, in
persona del presidente pro-tempore della giunta, rappresentata e
difesa dall'avv. Patrizio Molesini ed elettivamente domiciliata
presso lo stesso, in Trento, via Calepina n. 35, l'unita' sanitaria
locale del comprensorio della Valle dell'Adige, in persona del
presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Lorenzo
Stenico ed elettivamente domiciliata presso lo studio, in Trento, via
Brigata Acqui n. 9, per l'accertamento che gli oneri conseguenti al
ricovero nelle case di riposo degli anziani c.d. nen autosufficienti
sono di esclusiva pertinenza del servizio sanitario provinciale, per
l'accertamento e dichiarazione che la somma di L. 23.330.606
corrisposta dal comune di Trento alla civica casa di riposo di
Trento, con riferimento al ricovero della signora Adelia Bonvecchio
costituisce un debito del servizio sanitario provinciale e per esso
della unita' sanitaria locale del comprensorio della Valle
dell'Adige, per la condanna della provincia e della u.s.l. intimate,
in solido tra loro, al pagamento in favore del comune di Trento della
suddetta somma, con interessi e rivalutazione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 13 ottobre 1989 il relatore
consigliere Giaccardi e uditi, altresi' gli avv.ti Stella Richter e
Mosna per il comune ricorrente, l'avv. Molesini per la provincia e
l'avv. Steniro per la u.s.l. resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso notificato in data 8 febbraio 1989 il comune di Trento
formulava le domande trascritte in epigrafe nei confronti della
provincia autonoma di Trento e della u.s.l. del comprensorio della
Valle dell'Adige.
Espone il ricorrente che la giunta provinciale di Trento, con
deliberazione in data 27 maggio 1983, n. 5663, contenente prime
direttive alle unita' sanitarie locali per l'attuazione
dell'assistenza sanitaria a favore delle persone anziane ricoverate
in case di riposo pubbliche, ha stabilito in via generale il
principio che gli oneri conseguenti al ricovero in case di riposo
degli anziani non autosufficienti (individuati come tali da apposita
commissione) gravano sul servizio sanirario provinciale. Tale
principio subisce tuttavia, in concreto, due gravi limitazioni: in
primo luogo, la provincia si accolla solamente una parte della retta
di ricovero, relativa ai costi diretti specificamente a sostenere le
attivita' sanitarie, con esclusione invece dei costi c.d. alberghieri
che continuano a gravare sui bilanci familiari e su quelli degli enti
locali, in secondo luogo, la stessa provincia ha previsto un limitato
numero di posti a disposizione degli anziani nelle case di riposo
escludendo a priori dalla riserva un elevato numero di ospiti, per i
quali la retta di ricovero viene integralmente anticipato dal comune
di Trento.
Fra questi ultimi figurerebbe, in particolare, la signora Adelia
Bonvecchio, riconosciuta non autosufficiente dalla commissione mista
unita' sanitaria locale di Trento - civica casa di riposo di Trento
nella seduta del 3 agosto 1983, per il cui ricovero il comune
ricorrente ha sostenuto, dal 1ยบ gennaio 1984 al 23 gennaio 1987, una
spesa complessiva di L. 23.330.606.
Nell'assumere l'illegittimita' di ambedue le predette limitazioni,
il ricorrente sostiene:
a) che anche le spese c.d. alberghiere dovrebbero gravare sul
servizio sanitario provinciale, attesane la strumentalita' rispetto
all'assistenza sanitaria, cui e' precipuamente finalizzato il
ricovero in casa di riposo;
b) che la previsione di un limitato numero di posti a
disposizione degli anziani non autosufficienti e' lesiva del diritto
soggettivo ad ottenere le prestazioni del servizio sanitario,
garantito dall'art. 32 della Costituzione, nonche' dal combinato
disposto degli artt. 1, 19 e 3, secondo comma, della legge 23
dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale
(ai cui principi si uniforma l'art. 1 della legge provinciale 6
dicembre 1980, n. 33, istitutiva del servizio sanitario provinciale).
In forza di tali premesse, il comune di Trento ha dapprima
convenuto in giudizio la provincia e la unita' sanitaria locale
territorialmente competente dinanzi al tribunale civile di Trento.
Avendo il tribunale adito, con sentenza n. 56/1988 dichiarato il
difetto di giurisdizione dell'autorita' giudiziaria ordinaria in
ordine alla controversia com sopra proposta (ai sensi del combinato
disposto dell'art. 7 della legge n. 1034/1971 e dell'art. 29 del
testo unico n. 1054/1924), il comune ha quindi riproposto le domande
e le conclusioni di cui in epigrafe dinanzi a questo giudice
amministrativo.
Nel giudizio cosi' instaurato si sono costituite ambedue le
amministrazioni intimate, concludendo concordemente per
l'infondatezza del ricorso e chidendone la reiezione.
Si osserva, in particolare, da parte resistente che ambedue le
censurate limitazioni all'erogazione dell'assistenza sanitaria agli
anziani non autosufficienti trovano fondamento e riscontro sia nella
deliberazione della giunta provinciale 27 maggio 1983, n. 5663, mai
impugnata dal ricorrente, sia ancora nel disposto dell'art. 6 della
legge provinciale 15 marzo 1983, n. 6, recante "disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della provincia
autonoma di Trento (legge finanziaria)".
Si contesta ancora, da parte resistente, che la retta di ricovero
della signora Bonvecchio sia stata integralmente corrisposta dal
comune ricorrente risultando invece documentalmente provato il
concorso della unita' sanitaria locale nella misura di circa un terzo
dell'intero ammontare, corrispondente al costo delle prestazioni
sanitarie erogate.
Si assume, infine, che l'obbligazione adempiuta dal comune trae
fondamento dal combinato disposto degli artt. 154 del testo unico
legge pubblica sicurezza n. 773/1931 e 91, lettera h), n. 6, del
testo unico legge comunale e provinciale n. 383/1934, con
conseguente infondatezza dell'azione di ripetizione proposta in
questa sede.
Discussione oralmente alla pubblica udienza del 13 ottobre 1989,
la causa e' stata quindi ritenuta in decisione.
D I R I T T O
1. - Come risulta dalla premessa esposizione in fatto il comune
ricorrente formula nei confronti della provincia e della unita'
sanitaria locale resistente due distinte, sebbene connesse, doglianze
che vengono quindi unitariamente a ridondare nel petitum (accertativo
dichiarativo e di condanna) di cui alle conclusioni trascritte in
epigrafe.
In primo luogo si lamenta, da parte ricorrente, che il servizio
sanitario provinciale di Trento non assuma a proprio carico tutti
indistintamente gli oneri conseguenti al ricovero degli anziani non
autosufficienti nelle case di riposo pubbliche, scorporando,
nell'ambito della retta degenza, i costi diretti specificatamente a
sostenere l'erogazione di prestazioni sanitarie da quelli c.d.
alberghieri, e lasciando che questi ultimi continuino a gravare sui
bilanci familiari o su quelli degli enti locali.
In secondo luogo, viene contestata la limitazione numerica degli
anziani non autosufficienti assistibili operata dall'amministrazione
provinciale, tale da comportare un aggravio sul comune anche delle
spese strettamente sanitarie relative a ricoverati esclusi a priori
dalla quota di riserva.
2. - Un primo rilievo, in linea di diritto, attiene alla
circostanza che ambedue le denunziate limitazioni caratterizzanti
l'assistenza sanitaria agli anziani non autosufficienti ricoverati in
case di riposo traggono il proprio fondamento normativo in una
disposizione di legge (l'art. 6, primo e secondo comma, della legge
provinciale 15 marzo 1983, n. 6, recante "disposizioni per la
formazione del bilancio annuale della provincia autonoma di Trento,
legge finanziaria"), nonche' in una serie di deliberazioni
applicative (prima delle quali la n. 5663 in data 27 maggio 1983),
con le quali la giunta provinciale ha dettato di volta in volta
direttive alle unita' sanitarie locali ai fini della concreta
attuazione degli interventi assistenziali di cui trattasi.
In particolare, il menzionato art. 6 dispone, al primo comma, che
"in attesa dell'entrata in vigore del piano sanitario provinciale, le
unita' sanitarie locali assumono a proprio carico, entro i limiti e
secondo le direttive di cui al successivo comma e sulla base di
convenzioni con gli enti o istituzioni pubbliche interessate, la
spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di
persone anziane non autosufficienti e ricoverate in case di riposo".
Il successivo secondo comma prevede poi che con deliberazione
della giunta provinciale vengano stabiliti, in base ad appositi
parametri "i limiti riferiti al numero delle persone assistibili ed
al costo pro-capite, entro i quali le unita' sanitarie locali
assumono la spesa inerente alle prestazioni indicate nel comma
precedente". Con la stessa deliberazione, inoltre, vengono impartite
"direttive in ordine alle modalita' di erogazione delle anzidette
prestazioni".
E' pacifico tra le parti in causa che la deliberazione della
giunta provinciale 27 maggio 1983, n. 5363, emanata in attuazione
della citata norma legislativa, abbia concretamente limitato
l'intervento finanziario del servizio sanitario provinciale con
riguardo alle sole prestazioni a carattere stricto sensu sanitario,
sulla base di parametri soggettivi (numeri degli assistibili) ed
oggettivi (costo pro-capite) tali da non capire interamente la
relativa spesa. Con deliberazioni successive (peraltro non prodotto
in giudizio) e' rimasta ferma la limitazione dell'intervento con
riguardo alle sole prestazioni a carattere sanitario e con esclusione
di quelle c.d. alberghiere, mentre si e' provveduto ad aggiornare di
volta in volta i valori di base ed i parametri numerici ai quali
commisurare i contributi finanziari erogati alla casa di riposo.
Non e' pacifico, tuttavia, tra le parti se tale aggiornamento
abbia comportato l'integrale copertura della spesa sanitaria
effettiva con riguardo a tutti i degenti non autosufficienti (come
sostengono in memoria le resistenti amministrazioni provinciale e
comprensoriale), o se viceversa permangano a tutt'oggi aree di
intervento sanitario la cui spesa non viene assunta a proprio carico
dalla unita' sanitaria locale territorialmente competente (come
affermato in pubblica udienza, sulla base di dati numerici
analiticamente specificati, da uno dei difensori del comune
ricorrente).
3. - Quanto sopra premesso, il collegio osserva preliminarmente
quanto segue:
a) la circostanza che sulla materia oggetto del contendere
siano intervenuti provvedimenti amministrativi (le ricordate
deliberazioni della giunta provinciale n. 5663/1983 e successive)
statuenti in senso sfavorevole rispetto alla pretesa fatta valere dal
ricorrente e da questo non tempestivamente impugnati, non pregiudica
l'ammissibil,ita' dell'azione di accertamento e condanna in questa
sede proposta, trattandosi pacificamente di controversia in materia
di diritti soggettivi, devoluta alla giurisdizione amministrativa
esclusiva ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 della legge
n. 1034/1971 e 29 nn. 5 e 6 del testo unico n. 1054/1924.
b) rilevante ai fini del decidere e', per contro, la ricordata
disciplina legislativa di cui all'art. 6, primo e secondo comma,
della legge provinciale n. 6/1983. Integrando il quadro normativo di
riferimento al quale parametrare la fondatezza dell'azione proposta,
la norma in esame e' infatti univocamente e rigidamente ostativa al
diretto accoglimento della domanda, in ambedue i capi in cui la
stessa si articola.
E', in primo luogo, la stessa legge provinciale a circoscrivere
espressamente il contenuto dell'obbligazione gravante sul servizio
sanitario alla "spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria",
con esplicita esclusion della spesa legata a prestazioni a carattere
socio-assistenziale, ancorche' complementari, integrative o
accessorie rispetto a quelle assunte a carico delle unita' sanitarie
locali. Il riferimento, limitativo e specificativo, ad una singola
categoria tipologica di prestazioni erogabili a favore degli anziani
ricoverati, dimostra invero di per se' come il legislatore
provinciale non abbia inteso recepire e fare propria la concezione
"pansanitaria" dell'assistenza agli anziani inabili su cui si fonda
il ricorso proposto dasl comune di Trento, ma abbia viceversa inteso
mantenere distinti, anche sul piano delle competenze istituzionali,
il profilo strettamente sanitario (sia terapeutico che riabilitativo)
da quello socio-assistenziale.
Egualmente a livello legislativo trova, poi, fondamento la
determinazione delle resistenti amministrazioni provinciale e
comprensoriale di non assumere a proprio carico l'intera spesa
sanitaria relativa a tutti gli anziani non autosufficienti
bisognevoli di ricovero e di fatto ricoverati nelle istituzioni
pubbliche della provincia: e' la legge infatti, come ricordato, che
facoltizza la giunta provinciale a limitare con provvedimenti
amministrativi la misura dell'intervento finanziario a carico del
servizio sanitario sia sotto il profilo soggettivo (numero di posti
letto convenzionati) sia sotto quello oggettivo (spesa pro-capite
convenzionata).
Al riguardo, non sembra condivisibile l'assunto - sviluppato,
dalla difesa ricorrente in sede di discussione orale - inteso ad
attribuire al citato art. 6 della legge provinciale n. 6/1983 il
valore di norma legislativa meramente formale (legge di bilancio, o
di spesa), non incidente sull'esistenza sostanziale
dell'obbligazione, ma soltanto sulla possibilita' di adempiervi nel
corso dell'esercizio finanziario cui ha riguardo. Nonostante la sua
collocazione nell'abito della legge finanziaria provinciale del 1983,
la disposizione all'esame ha infatti un'evidente valenza sostanziale,
nonche' una portata temporalmente illimitata, essendo destinata ad
attualizzarsi e concretizzarsi mediante successive provvedimenti
amministrativi che, nel fissare di volta in volta i parametri
relativi al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite,
determinano anche automaticamente l' an e il quantum
dell'obbligazione assunta a proprio carico dal servizio sanitario.
4. - In forza delle premesse considerazioni, risulta evidente come
le censure mosse dal comune ricorrente all'operato delle resistenti
amministrazioni provinciale e comprensoriale non possano che
risolversi in rilievi di illegittimita' costituzionale nei confronti
della disposizione di legge provinciale che ne costituisce
fondsamento: in tale senso, del resto, si e' espressa anche la difesa
di parte ricorrente in sede di discussione orale, sia pure in linea
logicamente subordinata rispetto alle argomentazioni e conclusioni
svolte in ricorso introduttivo.
Con separata sentenza questo tribunale ha ritenuto manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
primo comma, della legge provinciale 15 marzo 1983, n. 6, in
relazione agli artt. 32, 116 e 117 della Costituzione, 4 e 8 dello
statuto di autonomia regionale, nella parte in cui la norma citata
prevede che le unita' sanitarie locali assumano a proprio carico
soltanto "la spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate
a favore di persone anziane non autosufficienti e ricoverate in case
di riposo", con esclusione delle ulteriori componenti della retta
degenza, ed in particolare delle spese per prestazioni c.d.
alberghiere, respingendo il relativo c.a.p. di domanda.
5. - Appare per contro al collegio non manifestamente infondata e
rilevante la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
secondo comma, della legge provinciale cit., in relazione agli artt.
3, primo comma, 32, primo comma, 116 e 117, primo comma, della
Costituzione, nonche' degli artt. 5 e 9, n. 10, dello statuto di
autonomia regionale, nella parte in cui la norma citata demanda alla
giunta provinciale il compito di stabilire, in base ad appositi
parametri ""i limiti riferiti al numero delle persone assistibili ed
al costo pro-capite, entro i quali le unita' sanitarie locali
assumono la spesa inerente alle prestazioni indicate nel comma
precedente" (e cioe' la spesa relativa a prestazioni stricto sensu
sanitarie erogate a favore degli anziani ricoverati).
Sulla rilevanza della questione, il collegio osserva come con il
primo capo di domanda il ricorrente chieda, in via generale,
l'accertamento che gli oneri conseguenti al ricovero nelle case di
riposo degli anziani c.d. non autosufficienti sono di esclusiva
pertinenza del servizio sanitario provinciale: donde l'ovvia
conseguenza che, in presenza di una norma legislativa provinciale
contemplante l'assunzione soltanto parziale di detti oneri,
l'eventuale accoglimento della domanda non puo' non passare
attraverso una declaratoria di incostituzionalita', e conseguente
caducazione, della norma ostativa.
La questione, peraltro, e' rilevante anche con riguardo ai residui
capi di domanda, con cui si chiede accertarsi e dichiarsi che la
somma di L. 23.330.606 corrisposta dal comune di Trento alla civica
casa di riposo di Trento con riferimento al ricovero della signora
Adelia Bonvecchio costituisce un debito del servizio sanitario
provinciale e per esso della u.s.l. del comprensorio della Valle
dell'Adige, con conseguente solidale condanna delle amministrazioni
intimate al pagamento della relativa somma a favore del comune
ricorrente, con interessi e rivalutazione monetaria.
Nell'importo rivendicato, infatti, oltre ad una prevalente quota
imputabile a spese c.d. alberghiere, o comunque di natura
socio-assistenziale, legittimamente gravanti sul bilancio comunale,
rientra sicuramente anche una quota di spesa sanitaria non sostenuta
direttamente dalla u.s.l. per effetto dei parametri limitativi
(numero di posti letto e spesa pro-capite) fissati dalla giunta
provinciale con deliberazione n. 5663/1983 ed altre eventuali
successive.
Ed invero, pur essendo documentalmente provato (cfr. la prodotta
lettera del comune in data 18 dicembre 1984) che la u.s.l. ha
concorso nella misura di circa un terzo al pagamento della retta per
il ricovero delle Bonvecchio, non v'e' dubbio che su tale quota
abbiano inciso riduttivamente le ricordate limitazioni di indole
soggettiva ed oggettiva disposte dalla provincia in applicazione
dell'art. 6, secondo comma, della legge provinciale n. 6/1983: donde
la conseguenza che, anche al fine di ottenere il rimborso della quota
anticipata per prestazioni di carattere sanitario (costituente perte
del petitum di ricorso) il comune di Trento deve preliminarmente
conseguire la caducazione della norma legislativa su cui si fonda il
censurato criterio di riparto.
6. - La norma censurata sembra porsi, innanzitutto, in contrasto
con l'art. 32, primo comma, della Costituzione, che assicura, secondo
un ormai consolidato orientamento della giurisprudenza ordinaria e
costituzionale, un vero e proprio diritto soggettivo ad ottenere le
prestazioni sanitarie di prevenzione, cura e riabilitazione erogate
dal servizio sanitario nazionale.
Tale diritto non sembra, da un lato, possa essere sacrificato
dalla previsione legislativa di limiti afferenti alle disponibilita'
organizzative e finanziarie del servizio sanitario, ne', dall'altro,
puo' ritenersi idoneamente soddisfatto da interventi surrogatori di
altri enti (nella specie, il comune) non giuridicamente onerati a
sostenere le relative prestazioni, si' da presentare caratteri di
eventualita' ed aleatorieta'.
Sotto un secondo e connesso profilo, la norma sembra violare il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della
Costituzione non garantendo ai ricoverati in case di riposo il
medesimo livello di prestazioni sanitarie assicurato alla generalita'
dei cittadini, ed in particolare agli stessi anziani non
autosufficienti che fruiscano in alternativa di altra forma di
assistenza sanitaria (domiciliare, ambulatoriale, ospedaliera) senza
incontrare le limitazioni finanziarie previste dala giunta
provinciale in applicazione della norma censurata.
Ed infatti, sia attraverso la previsione di un limitato numero di
posti a disposizione degli anziani assistibili, sia attraverso la
previsione di un tetto di spesa pro-capite, la legge provinciale e le
relative deliberazioni attuative sembrano in concreto creare la
premessa e che il costo di determinate prestazioni sanitarie,
inglobato nella retta di degenza, non venga sostenuto dal servizio
sanitario, ma rifluisca impropriamente su gli stessi utenti del
servizio, ovvero su enti assistenziali: cio' che determina la
denunziata disparita' di trattamento rispetto a quanti fruiscano di
analoghe prestazioni in condizioni soggettive diverse da quelle di
ricovero in casa di riposo.
Per le stesse considerazioni fin qui svolte, la norma legislativa
provinciale sembra porsi, infine, in contrasto con i principi
fondamentali enunciati dagli artt. 1, 19 e 3, secondo comma, della
legge statale 23 dicembre 1978, n. 833 (che garantiscono, da un lato,
la tutela della salute come fondamentale diritto dell'individuo e,
dall'altro, la parita' nei livelli delle prestazioni sanitarie
garantite a tutti i cittadini da parte delle unita' sanitarie
locali), con conseguente violazione dei limiti posti alla potesta'
legislativa concorrente della provincia dal combinato disposto degli
artt. 116 e 117, primo comma, della Costituzione, 5 e 9, n. 10, dello
statuto di autonomia della regione Trentino-Alto Adige.
Le questioni come sopra precisate debbono pertanto essere rimesse
all'esame della Corte costituzionale, previa sospensione del giudizio
(nella parte non ancora definita con separazione sentenza), ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.